วันพฤหัสบดีที่ 15 กันยายน พ.ศ. 2559

TPP ได้อะไร เสียอะไร คำถามที่ยังไม่มีคำตอบ


TPP ได้อะไร เสียอะไร คำถามที่ยังไม่ได้คำตอบ
Photo Source: www.tradesecretslaw.com
โดย วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์

เชื่อแน่ว่าวินาทีนี้คงไม่มีกรอบการเจรจาความตกลงทางการค้าใดที่คนพูดถึงมากที่สุดไปกว่า TPP (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement: TPP) ซึ่งเป็นความตกลงทางการค้าเสรีกรอบพหุภาคี (เจรจากันหลายประเทศ) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเปิดตลาดการค้าในสินค้า บริการ การลงทุน และการทำให้กฎระเบียบที่มีผลต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจมีมาตรฐานเดียวกัน (Standardization) เช่น นโยบายการแข่งขันของตลาด และทรัพย์สินทางปัญญา เป็นต้น

TPP พัฒนามาจาก P4 (The Pacific 4) โดยในปัจจุบัน ประกอบด้วยประเทศสมาชิก (ที่สนใจ) ทั้งสิ้น 12 ประเทศ ประกอบด้วย สหรัฐอเมริกา แคนาดา เม็กซิโก ญี่ปุ่น ชิลี เปรู ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เวียดนาม มาเลเซีย สิงคโปร์ และบรูไน

ประเทศที่สำคัญก็คือ เมื่อเดือนตุลาคม 2558 นั้น ประเทศสมาชิกได้บรรลุข้อตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์ดังกล่าวเป็นที่เรียบร้อยแล้ว โดยกลายเป็นเขตการค้าเสรีที่ใหญ่ที่สุดในโลก มี GDP รวมกันกว่า 40% ขอผลผลิตรวมทั้งหมดของโลก ซึ่งขั้นตอนต่อไปคือ แต่ละประเทศจะต้องลงนามและรับรองข้อตกลงเสียก่อนที่ข้อตกลงจะมีผลบังคับใช้

จากข้อมูลในเว็บไซต์ของ Office of the United States Trade Representative (USTR) ระบุว่า TPP จะสร้างมาตรฐานใหม่สำหรับการค้าโลกในอนาคต ผ่าน 5 องค์ประกอบหลัก ประกอบด้วย -

1)    Comprehensive market access เป็นการขจัด/ลดอุปสรรคทางการค้าที่เป็นภาษีและมิใช่ภาษี ในสินค้า บริการ และการลงทุน เพื่อสร้างโอกาสและประโยชน์สำหรับเจ้าของธุรกิจ แรงงาน และผู้บริโภค
2)   Regional approach to commitments สนับสนุนการพัฒนาห่วงโซ่มูลค่า ห่วงโซ่การผลิต การค้าไร้พรหมแดน ส่งเสริมการสร้างงาน การยกระดับคุณภาพชีวิต การเปิดตลาดภายในประเทศ
3)  Addressing new trade challenges สนับสนุนนวัตกรรม ผลิตภาพ และความสามารถในการแข่งขัน โดยใช้เศรษฐกิจดิจิตัลและรัฐวิสาหกรรม (State-owned enterprises: SOEs) ในการขับเคลื่อน
4)   Inclusive trade พิจารณากลไกใหม่ที่จะทำให้เศรษฐกิจที่มีระดับการพัฒนาต่างกัน รวมถึงธุรกิจที่มีขนาดต่างกัน จะสามารถได้ประโยชน์จากการค้า มีความตั้งใจจะช่วยผู้ประกอบการขนาดเล็กและขนาดกลางในการเข้าใจข้อตกลงและได้รับประโยชน์ต่างๆ เฉกเช่นบริษัทชั้นนำ นอกจากนั้น ยังรวมถึงการสร้างความเข้าใจในเรื่องของการค้าและการพัฒนาเพื่อให้แน่ใจได้ว่าทุกประเทศสมาชิกจะสามารถดำเนินตามคำมั่นสัญญาได้ระบุไว้ในข้อตกลงและได้รับประโยชน์ถ้วนหน้า
5)  Platform for regional integration มีความตั้งใจที่จะเป็นศูนย์กลางของการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค และตั้งใจขยายประเทศสมาชิกให้ครอบคลุมทั้งภาคพื้นเอเชียแปซิฟิก

นอกจากทั้ง 12 ประเทศแล้ว ก็ยังมีอีกหลายประเทศที่ให้ความสนใจ และทำการศึกษาเรื่องของ TPP อย่างจริงจัง เช่น ไทย เกาหลีใต้ ไต้หวัน ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และโคลัมเบีย เป็นต้น
ผู้เขียนได้ให้ข้อสังเกตหลายครั้งในเรื่องของ TPP และบทความนี้ จะมีข้อสังเกตเพิ่มเติมดังนี้
1)           ประเทศใน ASEAN หลายประเทศเข้าเป็นสมาชิก TPP ในรอบแรก ประกอบด้วย สิงคโปร์ บรูไน เวียดนาม และมาเลเซีย ขณะที่อีก 6 ประเทศ ไม่ได้เข้า อย่างไรก็ตาม กลุ่ม ASEAN กำลังอยู่ช่วงของการเจรจาเพื่อบรรลุข้อตกลงอีกฉบับ ซึ่งก็คือ ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP) หรือจริงๆ ก็คือ ASEAN+6 ประกอบด้วย ประเทศสมาชิกอาเซียน 10 ประเทศ รวมกับ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น จีน และอินเดีย เมื่อมองในแง่ของ RCEP เราจะเห็นว่า ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และญี่ปุ่น ก็ต่างเป็นสมาชิกรอบแรกของ TPP ด้วยกันทั้งสิ้น จึงเกิดคำถามว่า หาก TPP นำโดยสหรัฐ เกิดขึ้นมาเพื่อเขียนกฎระเบียบการค้าโลกหน้าใหม่ โดยพยายามคานอำนาจกับจีนนั้น ประเทศคู่ค้าที่อยู่ทั้ง TPP และ RCEP จะใช้ประโยชน์จากข้อตกลงใดมากกว่ากัน หรือจะมีปัญหาทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศกันหรือไม่
2)           การที่ไทยไม่เข้าร่วม TPP นั้น ทำให้ไทยเสียโอกาสในการปรับมาตรฐานของเศรษฐกิจไทยให้ทัดเทียม เทียบเท่านานาประเทศ เช่น นโยบายการแข่งขัน (เป็นไปได้หรือไม่ที่ Monopoly จะหมดไป) การละเมิดลิขสิทธิ์ (เป็นไปได้หรือไม่ที่แผ่นผีซีดีเถื่อนตามข้างถนน 3 แผ่น 100 จะหมดไป) รัฐวิสาหกิจ (เป็นไปได้หรือไม่ที่รัฐวิสาหกิจที่ทำงานแบบเช้าชามเย็นชามจะต้องเปลี่ยนตัวเองเพื่อแข่งขันกับผู้ให้บริการต่างชาติที่ดีกว่า ถูกกว่า และเชื่อใจได้มากกว่า) คำถามก็คือ เราพร้อมที่จะเป็นประเทศที่ Active หรือยัง?
3)           นอกจากนั้น ปัญหา Trade diversion ช่างเป็นปัญหาที่ดูจะหลีกหนีไม่พ้น ยกตัวอย่างง่ายๆ ในกรณี ญี่ปุ่นกับเวียดนาม TPP แน่นอนว่าจะต้องส่งเสริม สนับสนุน การใช้ทรัพยากรของประเทศสมาชิกด้วยกันเอง เรื่องของ Rules of Origin รวมถึงการตั้งฐานการผลิต คำถามก็คือว่า ญี่ปุ่นอาจหันไปเลือกเวียดนาม บรูไน และมาเลเซีย แทนที่จะเลือกไทย เพราะไทยไม่ได้อยู่ใน TPP และปัจจัยด้านบวกก็ดูเหมือนจะลดน้อยถอยลงไปทุกวัน แรงงานไม่ได้ถูกอีกต่อไป โครงสร้างพื้นฐานไม่ได้ดีเลิศที่สุดอีกต่อไป หรือหากญี่ปุ่นต้องการอะไร ก็ลงทุนสร้างนิคม สร้างเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษด้วยตนเอง เท่านี้ Business Environment ก็ไม่ใช่ปัญหา ไทยกับญี่ปุ่นในอนาคตจึงอาจเหลือเพียงสัญญาใจเท่านั้น ซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะมีผลแค่ไหนที่จะยื้อเอาไว้
4)           TPP มันคือ WTO Plus ซึ่งก็คือ ความตกลงการค้าที่ครอบคลุมเรื่องราวใหม่ๆ ที่ยังไม่มีในความตกลง WTO พูดง่ายๆ ก็คือ เป็นการเปิดเสรีทางการค้าที่เปิดมากกว่า ให้มากกว่า ไม่ใช่แค่หมั้นหมายแต่คือแต่งงาน! ยกตัวอย่างเช่น การลดภาษีที่มากกว่าอัตราภาษีที่ผูกพันไว้กับ WTO การลดมาตรการทางการค้าที่มิใช่ภาษี (เช่น มาตรการสุขอนามัย อุปสรรคการค้าทางเทคนิค เป็นต้น) หรืออาจมีเรื่องของการเปิดเสรีการลงทุนในภาคการผลิต การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ รวมถึงความร่วมมือต่างๆ ที่ไม่อยู่ในเนื้อหาของ WTO ซึ่งหากไทยไม่เข้า อาจทำให้เราหลุดกระแสหรือวงโคจรของการพัฒนาของโลก
5)           การเข้า TPP สร้างความกังวลให้กับผู้ประกอบการในหลายกิจการว่าจะไม่สามารถแข่งขันได้ แต่ประเด็นก็คือว่า หากไม่สามารถแข่งขันได้ ต้องมาดูสาเหตุว่าเพราะอะไร หากแข่งขันไม่ได้เพราะมีต้นทุนในการผลิตแพง ผลิตไม่เก่ง-นอกจากอาชีพนี้แล้วก็ไม่รู้จะไปทำอะไร คำตอบคือ จะต้องหันไปทำผลิตอย่างอื่น หรือประกอบอาชีพอื่นแทน ประเทศจะเดินหน้าไปเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วไม่ได้ หากระบบเศรษฐกิจยังมีการผลิตที่ผิดทิศผิดทางอยู่ แต่ไม่ใช่ว่าผู้ที่แข่งขันไม่ได้จะเดินอยู่ท่ามกลางหิมะอันหนาวเหน็บแต่เพียงผู้เดียว รัฐบาลจำเป็นต้องเข้ามาช่วย ในปัจจุบัน มีสำนักงานเศรษฐกิจการคลังและกรมการค้าต่างประเทศที่ได้จัดตั้ง กองทุน FTA อันมีวัตถุประสงค์เพื่อเยียวยาผลกระทบจากผู้ได้รับผลกระทบทางลบจากการที่ไทยไปทำข้อตกลงการค้าต่างๆ กับประเทศอื่น แต่ปัญหามันก็ยังมีอยู่คือ หน่วยงานทั้งสองทำงานซ้ำซ้อน ขอเสนอให้จัดตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่ เป็นอันเดียวแบบรวมศูนย์ ใครเดือดร้อนจาก FTA ให้มาร้องเรียนที่นี่ เกิดการสอบสวนและเยียวยากันที่นี่ที่เดียว นอกจากนั้น วิถีทางในการเยียวยาจะต้องมีหลากหลาย กล่าวคือ มีทั้งการฝึกอบรมให้ทำงานให้เก่งขึ้น ชำนาญขึ้น มี comparative advantage หรือหากดันไปไม่ได้แล้ว ก็ต้องยอมรับ เข้าใจ และเปลี่ยนอาชีพ
6)           ในแง่วิชาการ มีการศึกษามากมายว่าเข้า TPP แล้วไทยจะได้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจเท่าไหร่ ผลก็คือ GDP ไทยมีโอกาสปรับตัวดีขึ้นประมาณ 0.7 – 1.2% คำถามต่อมาก็คือ เชื่อได้หรือไม่? ก็ต้องตอบแบบกำปั้นทุบดินว่า ก็ยังดีกว่าไม่มีข้อมูลใดๆ ให้ประกอบการตัดสินใจเลย ล้อเล่นนะครับ หากตอบแบบจริงๆ จังๆ แล้วนั้น การศึกษาพวกนั้นใช้แบบจำลอง CGE เป็นหลัก ซึ่งแน่นอนว่ามันคือแบบจำลอง มันไม่ใช่ของจริง ทุกวันนี้เนื้อหาของ TPP ยังไม่ออกมา ว่าลดภาษีในสินค้าใดบ้าง อะไรที่สงวนไว้บ้าง ภาคบริการเป็นอย่างไร การลงทุนเป็นอย่างไร นักวิจัยก็ได้แต่คาดเดา และตั้งเป็นสถานการณ์ต่างๆ ขึ้นมา ดังนั้น เรื่องที่ควรให้ความสนใจมากกว่าภายใต้ผลการศึกษาก็คือว่า มีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนที่จะเพิ่มผลประโยชน์เหล่านี้ให้มันมากขึ้นไปเรื่อยๆ และคนที่ได้ประโชน์ไม่ใช่แต่ CEO ของบริษัทรวยๆ เท่านั้น แต่ต้องเป็นนาย ก. นาย ข. ที่อยู่ในชนบทด้วย ซึ่งแน่นอนว่ามันเป็นเรื่องท้าทายความสามารถของนักนโยบายว่าจะทำอย่างไร
7)           คำถามจากข้อ 6 ก็ยังมีที่น่าสนใจอยู่เช่นกัน เช่น การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นได้อย่างไรจาก TPP คำตอบก็คือ TPP จะทำให้ประเทศสมาชิกสามารถขยายประตูที่จะเข้าสู่ตลาดของคู่ค้ามากขึ้น (Expanding market access) ดังนั้น หากเราไปเจรจากับประเทศที่เป็นคู่ค้าหลักของเราอยู่แล้ว มีดีมานด์ในสินค้าเราเยอะๆ และอุปสรรคทางการค้าระหว่างกันมันยังคงมีเยอะอยู่ แน่นอนว่า การบรรลุข้อตกลงก็จะช่วยให้เราขยายการส่งออกได้ดีขึ้น แต่สถานการณ์จะกลับกัน หากเราไปเจรจากับประเทศที่ตลาดใหญ่ก็จริง แต่คนส่วนมากมีรสนิยมไม่ match กับสินค้าของเรา หรือภาษีที่เก็บมันน้อยอยู่แล้ว (เพราะมีผลจากความตกลงอื่น) แน่นอนว่าประโยชน์ทางการค้ามันก็น้อย ยกตัวอย่างเช่น หากไทยเข้าไปอยู่ใน TPP จะทำให้ไทยส่งสินค้าไปเวียดนามเพิ่มขึ้นกี่เท่า คำตอบก็คือ เพิ่มขึ้นไม่เยอะ หรืออาจเท่าเดิม เพราะภาษีมันเป็นศูนย์อยู่แล้วเนื่องจากความตกลงกรอบ AEC หรืออาจน้อยลงกว่าเดิม หากตลาดเวียดนามมีสินค้าที่หลากหลายขึ้นจากประเทศอื่นและราคาสุทธิก็ถูกกว่าไทย เป็นต้น
8)           ประเด็นน่าสนใจถัดมาก็คือ ความเสียหายทางเศรษฐกิจจะเกิดขึ้นอย่างไรได้บ้าง ขอตอบแบบ simple ที่สุดก็เรื่องของการสูญเสียดุลการค้า เนื่องจากประเทศอื่นได้ preferential access หรือประตูบานใหญ่กว่าเรา เข้าไปในตลาดที่เป็นคู่ค้าหลักของเรา พูดง่ายๆ ก็คือส่วนแบ่งตลาด (Market share) ของเราในตลาดประเทศสมาชิก TPP จะลดลง หากเราไม่เข้า เช่น สหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น คือคู่ค้าหลักด้านการส่งออกสินค้าของไทย หากไทยไม่เข้าร่วม TPP แน่นอนว่า สินค้าไทยก็จะต้องเสียภาษีใน WTO rate ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องสูงกว่า TPP rate ยกตัวอย่างให้เห็นภาพคือ ผลไม้ไทยส่งไปญี่ปุ่นเสียภาษี 15% แต่เวียดนามส่งไปไม่เสียภาษี ราคาผลไม้ไทยในตลาดญี่ปุ่นจะสูงกว่าไทย และทำให้ดีมานด์สินค้าไทยลดลง ดุลการค้าไทยก็ลดลงตามลำดับ ส่งผลสะท้อนกลับมายัง GDP และการจ้างงานในประเทศ คำถามก็คือ อ้าว งั้นเราก็ไปทำข้อตกลงอื่นๆ ที่น่าจะช่วยชดเชย loss ตรงนี้สิ ประเด็นก็คือว่า ความตกลงทางการค้าไม่ได้ทำเสร็จภายใน 1 สัปดาห์ กว่าจะแสดงความสนใจ กว่าจะมี Feasibility study กว่าจะเจรจา กว่าจะลงนาม กว่าจะถึงวัน in effect ก็ไม่รู้ว่าจะเสียโอกาสไปขนาดไหนแล้ว
9)           นอกจากนั้น ยังมีประเด็นเรื่องต้นทุนที่เกิดขึ้นจาก TPP บางประการ เช่น การจ่ายชดเชยให้เกษตรกรผู้เสียประโยชน์ แข่งขันไม่ได้ (กรณีกองทุน FTA ที่เข้าใจว่างบให้มาน้อยเหลือเกิน) และราคาสินค้าลิขสิทธิ์ที่อาจแพงขึ้น เช่น ราคายา ทั้งนี้ ขอถามกลับผู้ที่กล่าวว่าราคายาจะแพงขึ้นหากเข้า TPP ว่า หากไม่เข้า TPP แล้วราคายาจะลดไหม? หากบริษัทยาในสหรัฐอเมริกาต้องเริ่มกระบวนการทดลองยาใหม่เพื่อทดแทนยาที่หมดสิทธิบัตร (ไปให้สิทธิยาที่ขึ้นทะเบียนรายแรก) มีการลงทุนทดลองใหม่ แน่นอนว่ามันคือ cost ของผู้ผลิต และหากสหรัฐส่งยามาขายที่ไทย ราคาที่ขวดจะถูกกว่าก่อนหน้าที่ TPP ไม่มีผลบังคับใช้หรือไม่ กล่าวคือ หากเรายังคงนำเข้ายาที่มาจากประเทศ TPP ถึงแม้ไทยไม่เข้า ก็ต้องเสียค่ายาแพงขึ้นอยู่ดี!
10)       ดังที่ทราบกันว่า TPP คือสมบัติของ Obama ที่จะส่งต่อให้กับ Clinton และโอบามาเองก็พยายามที่จะนำเรื่อง TPP ผ่านสภาให้ได้ในช่วงการประชุมเป็ดง่อย (Lame-duck session) หลังจากการเลือกตั้งประธานาธิบดีคนใหม่ ซึ่งดูเหมือนกว่าทั้ง Clinton และ Trump จะมีท่าทีที่ชัดเจนว่าจะไม่เห็นด้วยกับ TPP แต่อย่าลืมว่า ครั้งหนึ่งเมื่อคลินตันดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศแห่งสหรัฐอเมริกา คนที่ 67 ในสมัยประธานาธิบดีโอบามานั้น เธอสนับสนุน TPP อย่างเต็มหัวใจว่า “TPP sets the gold standard in trade agreements” หรือข้อตกลง TPP นี้ได้สร้างมาตรฐานสูงค่ายิ่งราวกับทองคำให้กับการเจรจาการค้า นอกจากนั้น ยังมีข้อมูลว่าเธอเคยพูดสนับสนุนสามีเรื่อง NAFTA แต่มาคัดค้านในการเลือกตั้งประธานาธิบดีแข่งกับโอบามาเมื่อปี ค.ศ. 2008 ดังนั้น ผู้เขียนมองว่านี่คือเกมส์การเมืองล้วนๆ เพื่อชิงชัยหรือดึงคะแนนเสียง แน่นอนว่าคนที่ตรงข้ามกับ TPP มากที่สุดคือ ฝ่ายรีพับลิกัน และการที่จะช่วงชิงส่วนแบ่งของผู้นิยมชมชอบรีพลับิกันมาได้บ้างก็คือ การบอกว่าตัวเองไม่ชอบ TPP นั่นเอง แต่แท้จริงแล้ว ก็อาจจะเอนเอียงไปแนวทางชอบ หรือ ต้องการ improve ข้อตกลงในอนาคต ดังนั้น การเมืองก็คือการเมือง เราต้องมาดูหลังการเลือกตั้งว่าท้ายที่สุดแล้ว TPP จะผ่านจากสภาหรือไม่ ภายใต้ประธานาธิบดีคนใด


เมื่อมองในภาพกว้างแล้ว TPP ยังคงมีอีกหลายประเด็นที่ให้ถกเถียง จนกว่าที่ข้อตกลงนี้จะถูกลงนามโดยทั้ง 12 ประเทศ แน่นอนว่ามันไม่ใช่ท้าทายรัฐบาล นักนโยบาย นักวิชาการเท่านั้น หากแต่ข้อตกลงนี้มันท้าทายประชากรทั้งโลกว่าจะมีชีวิตที่เปลี่ยนแปลงอย่างไร จากประเทศที่มีอิทธิพลทางเศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดของโลกอย่างสหรัฐอเมริกา  

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น